Opinia dr. Piotra Chybalskiego z 4 stycznia 2017 r.pdf

(151 KB) Pobierz
Warszawa, dn. 4 stycznia 2017 r.
BAS WAUiP 2777/16
Pan Minister
Dariusz Salamończyk
Zastępca Szefa Kancelarii Sejmu
Opinia prawna
w sprawie konsekwencji uniemożliwiania obrad Sejmu
przez grupę posłów oraz uprawnień Marszałka Sejmu
w zakresie przywracania porządku na sali obrad
I. Tezy opinii
(1) Zachowania posłów polegające na ogólnie rozumianym blokowaniu
mównicy, fotela Marszałka czy całej sali posiedzeń, prowadząc do uniemożliwienia
prowadzenia przez Sejm obrad plenarnych stanowią przykład tzw. niewłaściwej
obstrukcji parlamentarnej, a ich wspólną cechą jest nielegalność. W rezultacie wobec
posłów stosujących te metody obstrukcji można wyciągać konsekwencje prawne.
Należy przy tym pamiętać,
że
potencjalnie mogące wchodzić w analizowanej sytuacji
w grę, różne rodzaje odpowiedzialności prawnej posiadają cechę wspólną, jaką
stanowi zindywidualizowany charakter. Innymi słowy, podlegające ewentualnemu
prawnemu sankcjonowaniu czyny należy przypisać do konkretnych osób, nie zaś
do abstrakcyjnie pojmowanej grupy osób, której przypisuje się pojemne znaczeniowo
zachowanie opisywane jako, mówiąc najogólniej, „blokowanie sali posiedzeń”.
2
(2) Teoretycznie można podjąć próbę zakwalifikowania wspomnianych wyżej
zachowań pod kątem prawnokarnym, tj. uznać,
że
wypełniają one znamiona
przestępstwa, przy czym wydaje się,
że
pod uwagę może wchodzić przestępstwo
opisane w art. 224 § 1 Kodeksu karnego (tj., mówiąc skrótowo, zakłócenie
wykonywania przez Sejm „czynności urzędowych”). Jest to jednak kwestia
w zasadzie niezbadana przez doktrynę prawa.
(3) Ewentualne ustalenie, iż w danym przypadku zachowania posłów
wypełniają
znamiona
przestępstwa,
rodzi
konieczność
uwzględnienia
obowiązujących regulacji immunitetowych. W moim przekonaniu w tego typu
przypadkach co zasady wystąpi konieczność wystąpienia do Sejmu o wyrażenie
zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, a więc – mówiąc
potocznie – wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia immunitetu formalnego
(art. 105 ust. 2 Konstytucji). Wydaje się natomiast,
że
opisanych w treści zlecenia
zachowań co do zasady nie sposób zaliczyć do sfery wykonywania mandatu
parlamentarnego (co prowadziłoby do wniosku o objęciu ich zakresem immunitetu
materialnego określonego w art. 105 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji
wykluczałoby możliwość pociągnięcia posłów do odpowiedzialności karnej).
(4) W odniesieniu do zachowań, które miały miejsce podczas 33. posiedzenia
Sejmu obecnej kadencji, nie jest aktualnie dopuszczalne zastosowanie przez
Marszałka Sejmu uprawnień porządkowych określonych w art. 175 regulaminu
Sejmu. Uprawnienia te mogą być bowiem stosowane w toku obrad Sejmu.
(5) Wydaje się, iż można podjąć próbę zakwalifikowania ww. zachowań
jako uniemożliwiania pracy Sejmu. Kwalifikacja ta uprawniałaby Prezydium Sejmu
do nałożenia na posłów sankcji finansowych w trybie art. 23 ust. 1 regulaminu Sejmu.
(6) Pod uwagę może również wchodzić kwalifikacja ww. zachowań
jako naruszających Zasady Etyki Poselskiej.
(7) W odniesieniu do opisanych w zleceniu zachowań, które miały miejsce
(i wciąż występują) po zakończeniu 33. posiedzenia Sejmu obecnej kadencji,
jak się wydaje, nie sposób argumentować, iż wypełniają one znamiona przestępstwa.
Nie
może
również
znaleźć
zastosowania
kompetencja
Prezydium
Sejmu
do nałożenia na posłów sankcji finansowych (art. 23 ust. 1 rS). Nie oznacza to
jednak, iż zachowania te są zgodne z prawem. Wydają się one nie do pogodzenia
z wiążącym posłów § 11 ust. 4 zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia
3
2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu
oraz wjazdu na tereny pozostające zarządzie Kancelarii Sejmu.
(8) W celu przywrócenia porządku na sali posiedzeń Marszałek Sejmu jest
na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 13 regulaminu Sejmu uprawniony do użycia Straży
Marszałkowskiej.
(9) Jeżeli opisane w zleceniu zachowania wystąpiłyby podczas kolejnego
posiedzenia izby, to Marszałek Sejmu może im przeciwdziałać w sposób określony
w art. 175 ust. 3-5 regulaminu Sejmu. Dopiero, gdy sposoby te nie doprowadzą
do przywrócenia porządku na sali posiedzeń, dopuszczalne jest rozważenie
ewentualnego użycia Straży Marszałkowskiej. Model postępowania wyznacza
casus
wykluczenia z obrad, a następnie usunięcia z sali posiedzeń posła IV kadencji
G. Janowskiego (16, 17 października 2002 r.).
II. Przedmiot opinii
Zgodnie z treścią zlecenia przedmiotem niniejszej opinii jest analiza
„konsekwencji wiążących się z zachowaniem posłów blokujących od dnia 16 grudnia
2016 r. mównicę i fotel Marszałka oraz salę posiedzeń”, a także ocena „możliwości
postępowania Marszałka Sejmu w celu przywrócenia porządku na sali obrad”.
III. Uwagi wstępne
Jak wynika z opisu przedmiotu zlecenia,
ściśle
wiąże się ono ze zdarzeniami,
które miały miejsce w Sejmie 16 grudnia podczas 33. posiedzenia VIII kadencji,
a które trwają do tej pory. Chodzi o fakt, potocznie mówiąc, zablokowania mównicy
sejmowej przez grupę w posłów w reakcji na wykluczenie z posiedzenia jednego
z
posłów
przez
Marszałka
Sejmu
(zob.
sprawozdanie
stenograficzne
z 33. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 16 grudnia 2016 r., s. 62-64). Z powszechnie
znanych informacji medialnych, jak i z zamieszczonych w Systemie Informacyjnym
Sejmu notatek i oświadczeń Marszałka Sejmu, Szefa Kancelarii Sejmu czy służb
Kancelarii Sejmu wynika,
że
od wydarzeń opisanych w przywołanym wyżej
sprawozdaniu stenograficznym na sali posiedzeń Sejmu stale przebywa grupa
posłów, kontynuując protest. W konsekwencji fakt ten uznaję za notoryjny
(bezsporny, niewymagający udowadniania), nie starając się jednocześnie ustalić
4
dalszych szczegółów, jak np. liczebność protestującej grupy parlamentarzystów, ich
personalia, a także określić, w jakim stopniu skład owej grupy ulegał zmianie
czy scharakteryzować ich zachowania na sali posiedzeń (a więc ocenić,
czy np. wyłącznie zajmują oni przypisane im miejsca, czy też „blokują” mównicę oraz
fotel Marszałka izby). Dokładne opisanie przedmiotowych okoliczności faktycznych
nie jest konieczne dla dalszych rozważań, gdyż koncentrują się one wyłącznie
na problematyce prawnej. Należy jednak pamiętać,
że
przed ewentualnym podjęciem
przez Marszałka Sejmu jakichkolwiek działań mających na celu przywrócenie
porządku na sali posiedzeń oraz ewentualnym wyciągnięciem konsekwencji
prawnych wobec pozostających na sali posiedzeń posłów jednoznaczne ustalenie
stanu faktycznego jawi się jako bezwzględnie konieczne. Wniosek taki wynika
choćby z faktu,
że
opisywane niżej, a potencjalnie mogące wchodzić w analizowanej
sytuacji w grę, różne rodzaje odpowiedzialności prawnej posiadają cechę wspólną,
jaką
stanowi
zindywidualizowany
charakter.
Innymi
słowy,
podlegające
ewentualnemu prawnemu sankcjonowaniu czyny należy przypisać do konkretnych
osób, nie zaś do abstrakcyjnie pojmowanej grupy osób, której przypisuje się pojemne
znaczeniowo zachowanie opisywane jako „blokowanie sali posiedzeń”.
Formułując dalsze uwagi, nie uwzględniam wysuwanych w przestrzeni
publicznej wątpliwości co do legalności obrad Sejmu prowadzonych w dniu
16 grudnia br. w Sali im. Kazimierza Pużaka (powszechnie znanej jako
Sala
Kolumnowa),
których
konsekwencją
są
stanowiska
zakładające,
że
33. posiedzenie Sejmu VIII kadencji formalnie wciąż trwa. Bazując na
przywołanym
wyżej
sprawozdaniu
stenograficznym,
stanowiącym
wraz
ze stosownym protokołem jedyne urzędowe stwierdzenie przebiegu obrad (art. 176
ust. 1 rS), przyjmuję,
że
obrady te odbyły się jako kontynuacja obrad izby
prowadzonych pierwotnie na sali posiedzeń. Oznacza to również,
że
33. posiedzenie
Sejmu zostało zakończone (zob. ww. sprawozdanie stenograficzne, s. 71), co ma
istotne znaczenie dla dalszych ustaleń. Należy bowiem przyjąć,
że
od zakończenia
wskazanych wyżej obrad nie trwa posiedzenie Sejmu, a więc posłowie przebywają
na sali posiedzeń w okresie między posiedzeniami. Warto przy tym nadmienić,
że
kolejne posiedzenie izby jest planowane na 11-13 stycznia 2017 r.
Na marginesie należy stwierdzić,
że
w razie przyjęcia poglądu przeciwnego
(tj. założenia,
że
procedowanie w Sali Kolumnowej nie stanowiło kontynuacji
5
33. posiedzenia izby) znaczna część poniższych rozważań musiałaby zostać uznana
za nieadekwatną dla oceny analizowanej sytuacji.
IV. Problem skutków prawnych utrudniania bądź uniemożliwiania przez posłów
obrad Sejmu
Zgodnie z art. 3 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła
i senatora (Dz.U. z 2016 r., poz. 1510) podstawowym prawem i obowiązkiem posła
jest m.in. czynne uczestnictwo w pracach Sejmu. Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 tej
ustawy w wykonywaniu obowiązków poselskich poseł ma m.in. prawo wyrażać swoje
stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach
Sejmu (pkt 1), uczestniczyć rozpatrywaniu projektów ustaw i uchwał Sejmu (pkt 5)
czy uczestniczyć w dyskusji nad sprawami rozpatrywanymi przez Sejm (pkt 6).
Ratio legis
przywołanych przepisów wydaje się oczywiste. Określają one tę sferę
wykonywania mandatu parlamentarnego, która wydaje się stanowić istotę samej
instytucji
mandatu,
tj.
wykonywanie
działalności
przez
przedstawicieli
na posiedzeniach organu, do którego zostali wybrani.
Jakkolwiek w Konstytucji (art. 104 ust. 1) ustanowiona została fundamentalna
w państwie demokratycznym zasada wolnego mandatu parlamentarnego, to fakt ten
nie oznacza, iż wskazane wyżej uprawnienia (a zarazem obowiązki) poselskie mogą
być jednak wykonywanie w sposób całkowicie dowolny, tj. determinowany wyłącznie
wolą danego parlamentarzysty. Pomijając oczywisty obowiązek przestrzegania
prawa – ciążący na pośle tak jak i na każdym innym obywatelu (zob. art. 83
Konstytucji) – w odniesieniu do posła szczególnego znaczenia nabiera wymóg
podejmowania
takich
działań,
które
nie
paraliżują
wykonywania
prawnie
przypisanych kompetencji przez Sejm, przy czym, co należy szczególnie
zaakcentować, chodzi tu o takie działania posła, które nie są podejmowane
w ramach
uprawnień
przysługujących
mu
z tytułu
sprawowania
mandatu
parlamentarnego. Jak zauważył P. Winczorek, z uwagi na fakt,
że
konstytucyjnie
określona rota
ślubowania
poselskiego (art. 104 ust. 2 Konstytucji) obejmuje
zobowiązanie do „przestrzegania Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej
Polskiej”, za poselski obowiązek należy uznać „takie działanie, które nie uniemożliwia
i nie utrudnia wypełniania przez Sejm jego uprawnień, a sprawia,
że
Sejm może te
uprawnienia realizować z pełną skutecznością” (P. Winczorek,
Uprawnienia

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika:

Zgłoś jeśli naruszono regulamin