TRWAŁY ZARZĄD
Uwagi ogólne
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zarząd był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Po wejściu w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonano „uwłaszczenia” państwowych osób prawnych. W konsekwencji grunty będące własnością Skarbu Państwa mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej. Ponadto grunty Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane nieodpłatnie w zarząd jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej na cele działalności charytatywnej, opiekuńczej, kulturalnej, leczniczej, oświatowej i wychowawczej oraz sportowo-turystycznej.
W uchwale z 5 października 1993 r. (III CZP 129/93, LexPolonica nr 298737, OSNCP 5/94, poz. 101) Sąd Najwyższy stwierdził, że jest to odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, jednakże nie sposób ujmować go jako pojęcie techniczne lub techniczno-prawne. Jest to bowiem prawo o określonej treści. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotychczasowy zarząd nazwała „trwałym zarządem”.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Użycie określenia „forma prawna władania” oznacza prawną formę posiadania nieruchomości, przy czym forma ta ma określoną treść, wiążącą się przede wszystkim z możliwościami korzystania z nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości, z jednej strony, precyzuje ustawa, z drugiej, może to uczynić wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz rada gminy lub powiatu albo sejmik województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność samorządowych jednostek. Jeżeli chodzi o ustawowe uprawnienie do korzystania z nieruchomości, to art. 43 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, iż polega ono na korzystaniu z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej oraz dokonanie - za zgodą organu nadzorującego - zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Jednostka organizacyjna, której przysługuje trwały zarząd, może oddać nieruchomość lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Jeżeli chodzi o nieruchomości oddane w trwały zarząd Rządowemu Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej, ministerstwom, urzędom centralnym i urzędom wojewódzkim, to oddanie ich lub ich części w najem, dzierżawę lub użyczenie wymaga zgody Ministra Skarbu.
Zgodnie z art. 50 u.g.n. do trwałego zarządu stosuje się - w sprawach nieuregulowanych w ustawie - odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu (art. 244-270 i art. 284). Stosowanie ma być odpowiednie, co oznacza trzy możliwości: stosowanie wprost, z modyfikacją oraz wyłączenie stosowania. Chodzi o to, aby w pierwszej kolejności ustalić, czy daną sprawę regulują przepisy ustawy; jeśli tak - to sięganie do przepisów Kodeksu cywilnego nie jest dopuszczalne; jeśli nie - to należy sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu i określić, czy przepis ten jest możliwy do zastosowania wprost, czy też wymaga modyfikacji, czy wreszcie należy wyłączyć jego zastosowanie.
Zgodnie z art. 43 ust. 5 u.g.n., nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego oddaje się w trwały zarząd odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W świetle tego przepisu więc nie ulega wątpliwości, że obecnie trwały zarząd można ustanowić zarówno na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak i na prawie użytkowania wieczystego przysługującego tym podmiotom publicznoprawnym.
Oddanie w trwały zarząd może nastąpić w stosunku do nieruchomości gruntowej zarówno zabudowanej, jak i niezabudowanej, a także w stosunku do nieruchomości budynkowej i lokalowej.
W następstwie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami powstały zatem możliwości ustanowienia trwałego zarządu także na prawie użytkowania wieczystego, które przysługuje Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, ustanowienia trwałego współzarządu w częściach ułamkowych na rzecz kilku jednostek, a także ustanowienia trwałego zarządu na udziale we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym.
Podmiotem, któremu może przysługiwać trwały zarząd, może być tylko państwowa jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej bądź samorządowa jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Obowiązuje przy tym zasada, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego.
Uzyskanie przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną trwałego zarządu jest możliwe:
a) na podstawie decyzji właściwego organu (art. 45 u.g.n.),
b) z mocy prawa (art. 17 ust. 3 u.g.n.),
c) w wyniku przekazania (art. 48 u.g.n.).
Trwały zarząd ustanawia się na wniosek jednostki organizacyjnej, który jest zbędny przy nabyciu z mocy prawa. Podstawowym źródłem ustanowienia trwałego zarządu jest decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ. Tym właściwym organem jest (art. 4 pkt 9 u.g.n.) starosta, który decyzją władny jest ustanowić trwały zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który władny jest decyzją ustanowić trwały zarząd na rzecz samorządowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność właściwej jednostki. Na podstawie przepisów szczególnych art. 60 ust. 2 i 60a ust. 3 właściwym do ustanowienia trwałego zarządu jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.
Decyzja ta podlega ogólnym zasadom decyzji administracyjnej, określonym w KPA, a elementy decyzji wymienione w art. 45 ust. 2 u.g.n. mają charakter szczególny. Spośród tych elementów na uwagę zasługują: określenie w decyzji przeznaczenia nieruchomości, sposób i termin jej zagospodarowania oraz cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Te elementy są istotne, gdyż naruszenie tych postanowień może być podstawą wydania decyzji bądź to w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat, bądź w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu.
W odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu można nałożyć na jednostkę organizacyjną obowiązek odbudowy lub remontu położonych na tej nieruchomości zabytkowych obiektów budowlanych.
Oddanie nieruchomości w trwały zarząd jest odpłatne. Za oddanie nieruchomości w trwały zarząd pobiera się tylko opłaty roczne; nie pobiera się pierwszej opłaty. Opłaty roczne z tytułu oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd są zróżnicowane. Owo zróżnicowanie oznacza praktycznie trzykrotne obniżenie opłat z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd w porównaniu z opłatami za użytkowanie wieczyste.
Opłatę roczną za oddanie nieruchomości w trwały zarząd wyznaczają dwa parametry, tj. cena nieruchomości ustalona w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3 u.g.n.) oraz stawka procentowa. Wysokość stawki procentowej jest zróżnicowana: od 0,1% ceny do 1% ceny w zależności od celu, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Nie pobiera się opłat rocznych za nieruchomości oddane w trwały zarząd pod drogi publiczne oraz pod parki, zieleńce, ogrody botaniczne i zoologiczne, parki narodowe oraz rezerwaty przyrody.
Cel na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd oznacza się w decyzji. Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powoduje zmianę celu, a w związku z tym jest przesłanką do zmiany stawki procentowej.
W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano też bonifikaty w opłatach za trwały zarząd. Bonifikaty mogą być udzielone, podobnie jak przy użytkowaniu wieczystym (por. art. 73 ust. 3 u.g.n.), przez starostę lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, przy zachowaniu zgody wojewody lub rady gminy, rady powiatu albo sejmiku województwa. Bonifikata może być udzielona w stosunku do opłaty rocznej ustalonej według właściwej stawki procentowej, zróżnicowanej w zależności od celu, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Innymi słowy, bonifikata może być udzielona w odniesieniu do opłaty rocznej obliczonej przy zastosowaniu stawek procentowych 0,1% ceny, 0,3% ceny oraz 1% ceny. Możliwość udzielenia bonifikaty jest uzależniona od celu, na jaki oddano nieruchomość w trwały zarząd. Inny charakter ma bonifikata związana z wpisaniem nieruchomości lub jej części składowej do rejestru zabytków. W tym wypadku opłaty z tytułu trwałego zarządu „obniża się o 50%”.
Zawarcie przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej umowy najmu lub dzierżawy, na podstawie której nieruchomość lub jej część oddana w trwały zarząd zostaje przekazana we władanie najemcy lub dzierżawcy, pociąga za sobą pewne niekorzystne następstwa finansowe dla tej jednostki. Następstwa te są następujące:
a) jednostka organizacyjna, której opłatę roczną ustalono według stawki procentowej 1%, zostaje pozbawiona przyznanej jej bonifikaty;
b) jednostka organizacyjna, której opłatę roczną ustalono według stawki procentowej 0,1% lub 0,3%, zostaje pozbawiona przyznanej jej bonifikaty i zobowiązana jest płacić opłatę roczną ustaloną według stawki 1%.
W ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowano też mechanizm aktualizacji opłat z tytułu trwałego zarządu. Aktualizacja opłaty rocznej oznacza dostosowanie tej opłaty do zmienionej wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd. Zmiana wartości nieruchomości oznacza proces porównania jej aktualnej wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę z wartością ustaloną w chwili oddania nieruchomości w trwały zarząd. Do tej zmienionej wartości powinna być dostosowana opłata roczna przez jej podwyższenie bądź obniżenie.
Aktualizacji dokonuje się w formie decyzji, przy zachowaniu przepisów KPA. Nowa wysokość opłaty obowiązuje począwszy od 1 stycznia roku następnego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z art. 87 ust. 4 u.g.n. przy dokonywaniu aktualizacji opłaty rocznej, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną - po dniu dokonania ostatniej aktualizacji - na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Jeżeli jednostka organizacyjna wybudowała budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, położone na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ich wartości nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie w razie dokonania zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości.
Jednostka przekazująca trwały zarząd oraz jednostka, która ma uzyskać trwały zarząd, składają do właściwego organu stosowne wnioski wraz ze zgodą organów nadzorujących te jednostki. Właściwy organ nie wydaje decyzji o przekazaniu trwałego zarządu, lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowieniu na rzecz innej jednostki organizacyjnej zainteresowanej przekazaniem. Przekazanie trwałego zarządu w rozumieniu art. 48 u.g.n. może być dokonane bądź między państwowymi jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej, bądź między samorządowymi jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej.
Istotną kwestią przy przekazaniu trwałego zarządu jest rozliczenie z tytułu nakładów. Zagadnienie to reguluje art. 90 u.g.n., w którym przyjęto, że takich rozliczeń dokonują same zainteresowane przekazaniem zarządu jednostki. Konieczne jest zawarcie stosownego porozumienia. Zwrot równowartości nakładów przysługuje, gdy trwały zarząd wygasł w związku z upływem czasu, na który został ustanowiony, oraz w związku z wygaśnięciem zarządu na skutek wydania decyzji z urzędu przez właściwy organ. Zwrot nakładów nie przysługuje, gdy decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu wydano na wniosek zainteresowanej jednostki.
Zakres rozliczenia nakładów jest ograniczony. Chodzi o nakłady poniesione na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, dokonanych zgodnie z prawem budowlanym. Bierze się pod uwagę faktycznie wykonane roboty oraz ich wartość na dzień wygaśnięcia trwałego zarządu.
7. Trwały zarząd ustanowiony na czas oznaczony wygasa - z mocy prawa - z jego upływem. Trwały zarząd ustanowiony na czas oznaczony może ulec wygaśnięciu przed upływem okresu, na który był ustanowiony, z mocy decyzji właściwego organu wydanej z urzędu (art. 46 ust. 2 u.g.n.) lub na wniosek (art. 47 ust. 1 u.g.n.). Oczywiste jest, że dotyczy to także trwałego zarządu ustanowionego na czas nieoznaczony.
Jeśli w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu określa się sposób i termin zagospodarowania nieruchomości, to niedotrzymanie tych powinności obwarowane jest określonymi konsekwencjami. Tak więc - zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 66 u.g.n. - w razie niedotrzymania ustalonych w decyzji terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej właściwy organ może wyznaczyć dodatkowy termin, a następnie - jeśli i ten termin nie będzie dotrzymany - ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające jednostkę organizacyjną. Właściwy organ może też wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Wybór należy do tego organu, z tym zastrzeżeniem że decydują tu okoliczności konkretnej sprawy.
Samodzielnymi przyczynami uzasadniającymi wydanie z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu są też: korzystanie z nieruchomości niezgodne z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jeżeli uniemożliwia to korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu korzystania, korzystanie z nieruchomości w taki sposób, że pogarsza to stan środowiska naturalnego w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, przy czym zbędność ta powinna mieć charakter względnie trwały.
Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu jest: starosta, organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz - z mocy szczególnego przepisu (art. 60 ust. 3 u.g.n.) - minister właściwy do spraw administracji publicznej. Wydanie takiej decyzji w odniesieniu do niektórych jednostek organizacyjnych, wymienionych w art. 46 ust. 4 pkt 1-4 u.g.n., wymaga uprzedniej zgody wojewody wydanej w porozumieniu z właściwym ministrem.
8. Z inicjatywą wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu może wystąpić zainteresowana jednostka organizacyjna. Złożenie takiego wniosku jednak jest uwarunkowane uzyskaniem zgody organu nadzorującego tę jednostkę. Rzecz w tym, aby wniosek taki był uzasadniony z punktu widzenia przyczyny, na podstawie której ma nastąpić wygaśnięcie zarządu. Chodzi o zweryfikowanie twierdzenia, że nieruchomość lub jej część stała się zbędna dla danej jednostki.
Co do rozliczenia nakładów przy wygaśnięciu trwałego zarządu, to zgodnie z art. 90 u.g.n. obowiązują tu następujące reguły:
1) jeżeli wygaśnięcie trwałego zarządu nastąpiło na skutek upływu okresu, na który został ustanowiony, albo wydania (z urzędu) decyzji o jego wygaśnięciu, właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej nakłady poniesione na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, dokonanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego;
2) jeżeli wygaśnięcie trwałego zarządu nastąpiło na wniosek jednostki organizacyjnej, rozliczeń nakładów nie dokonuje się, jednostka organizacyjna zaś jest zwolniona z obowiązku wnoszenia opłat rocznych od dnia złożenia wniosku o wygaśnięcie.
9. Likwidacja jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd powoduje jego wygaśnięcie. Likwidacja taka może być także wynikiem przekształceń organizacyjnych, które prowadzą do utworzenia kilku lub jednej nowej jednostki. W takiej sytuacji właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego dotychczasowej jednostce i ustanowieniu tego prawa na rzecz nowej jednostki lub nowych jednostek.
Aguuul6